公众聚集场所开业前检查消防行政许可应与技术审查分离

        公众聚集场所火灾危险性大，一直都是消防监管的重点。宾馆、饭店、娱乐等公众聚集场所开业前消防检查合格后方可营业，其目的就是为了进一步督促单位贯彻消防法规、健全消防安全制度、落实消防安全责任制和各项消防安全措施，确保这些场所的安全。

        开业前检查消防行政许可主要由形式审查与技术审查两大部分组成。形式审查是对申请人的主体资格、消防制度预案、平面图等资料是否齐全和符合法定形式进行审查，法律性强。技术审查是对消防安全责任、消防安全技术条件、消防安全管理等有关事项进行抽查，技术性强。形式审查与技术审查在各自的工作内容上有其独立性，分属两种不同性质又紧密联系。分离机制是指将许可事项中涉及的技术审查内容从行政审批程序中剥离，行政许可的形式审查由审批部门承担，技术审查可委托相关的专家组、技术服务机构等单位承担，事后进行适当比例抽查。

        一、公众聚集场所开业前检查消防行政许可的现状

        根据现行有关规定，公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，申请人可自主选择采用告知承诺制方式办理，或者选择不采用告知承诺方式办理。告知承诺管理的流程包含申请、受理及许可、100%现场核查三个步骤。核查与承诺不符的，责令限期改正、处罚，符合临时查封的查封。逾期不改或者整改后达不到要求的，依法撤销许可。在实际运行中存在着申请单位不愿选择承诺制、虚假承诺、审批成本增加等问题。

        1、建设单位告知承诺制“悬空”

        一是采用告知承诺的收益与违反承诺之后面临的整改成本、甚至被联合惩戒的成本相比并不大。根据规定，取得许可证后，消防机构必查，一旦在实地检查中发现与承诺不符，就需要被责令整改、处罚，甚至要停止营业、撤销许可等，申请人不愿冒险。与制定政策的初衷相违背。二是旅馆、娱乐等行业行政许可新规定不再要求提供消防批准文件或备案证明。公安、文化等行业监管部门只负责审批本领域内容，取消了原有关消防手续前置的要求，申请人不再迫切取得开业前检查合格证。三是承诺的成本低。申报资料中未要求消防设施检测报告，对于图纸格式也未作具体要求。自主验收无人监督，仅靠申请人的素质和觉悟水平无法保障。部分单位受利益驱使，安全疏散、消防设施等未完好有效的情况下，虚假承诺验收合格，骗取许可证书。

        2、审批承办人员告知承诺制“抵触”

        承办人员执法成本高，同时面临多种风险，审批抵触大。一是时间差风险，从许可到核查有20个工作日，接近30天，如果期间发生火灾事故，还未纳入双随机，责任归属将有争议。二是合法建筑风险，消防安全承诺书中要求所在建筑为合法建筑，申请材料中却未明确要求提供相应佐证材料，检查规则中也未包括合法建筑内容，可以理解为申请时已承诺，核查中不需要检查建筑的合法性。三是技术检查风险，检查规则中规定了对场所消防安全责任、技术条件和管理的抽查，其中对技术条件的检查实际上基本移植了原消防验收的内容，涉及的常用技术标准即20余种，并且内容多、抽查程序繁杂，对于监督员来说是极大地考验。四是监管风险，消防机构既审批又监管，既当运动员又当裁判员。对于已审批，后又发现存在问题的项目，纠正的成本高，难度大。

        二、有关部门行政许可与技术审查分离机制的运行

        近年来，在建设工程相关监管部门在行政审批与技术审查分离方面进行了有益探索，取得了一定的积极效果。"十四五建筑业发展规划"也提出加强和改进消防设计审查管理，探索推进技术审查与行政审批分离，推动消防设计技术审查第三方服务发展。

        1、建设工程领域

        建设工程设计方案技术审查作为工建项目工程建设许可阶段重要环节之一，审查专业性高、技术性强、程序烦琐，需审查的办件数量多，部门专业人手严重不足，容易出现办件积压，进而影响审批效率。有些地市建设工程设计方案技术审查向社会购买服务，将行政审批与技术审查进行分离。设计方案审查由建设单位根据相关部门提出设计指标拟定设计方案，通过公开选定方式，选取专家或有资质的第三方进行技术评审，出具评审成果并对评审成果负责，评审成果作为审批依据，审批部门不再进行技术审查。

        住建部2020年出台了《建设工程消防设计审查验收工作细则》（建科规〔2020〕5号）规定消防设计审查验收主管部门可以委托具备相应能力的技术服务机构开展特殊建设工程消防设计技术审查和消防验收的消防设施检测、现场评定，并形成意见或者报告，作为出具特殊建设工程消防验收意见的依据。

        2、水利项目领域

        水利部门的水土保持、水资源论证和涉水建设项目洪水影响评价区域评估行政许可工作，部分地区将技术审查从行政审批流程中分离出来，开展市场化技术审查。技术审查完成后，再进入行政审批环节，将审批流程优化为：受理、审查、决定、办结。

        3、原公安消防建设工程审批领域

        公安部消防局从2012年2月起在广东、上海等9个省（市）的17个市部署开展建设工程消防行政审批改革试点。2013年在全国推行建设工程消防设计审核、消防验收技术审查检测与行政审批分离制度。将依法应当进行消防设计审核的建设工程的消防设计文件委托施工图审查机构审查；将依法应当进行消防验收的建设工程由建设单位组织设计、施工、工程监理单位自查验收，消防设施委托消防设施检测机构现场检查测试。消防机构仅对建设单位申请消防行政审批的申报材料、社会技术服务机构提交的技术报告进行形式审查，并对消防设计审查、自查验收、消防设施检测质量实行监督抽查，作出消防行政许可决定。

        4、施工图审查制度改革后

        在《消防法》确定的建设工程消防设计审核的制度框架下，2019年以后的建设项目在申请消防设计审核或消防设计备案时，均实行消防技术审查与行政审批相分离。对建设单位提交的申请材料、施工图审查机构出具的审查合格文件，各级消防部门对相关受理资料进行真实性、合法性和有效性的形式审查，对消防设计文件是否符合技术标准规范要求等内容无需重复审核。

        三、开业前检查消防行政许可与技术审查分离的实行基础

        基本框架构想，将消防安全评估报告作为申报资料之一，发挥第三方技术服务机构的作用，同时还可以从各地市的消防安全专家库中抽取专家，共同完成技术审查。使消防部门从“参与者”中解脱出来，真正当一个“监督者”，让所做出的执法决定更具权威性。

        1、有《消防法》的授权

        根据《消防法》第十五条第四款之规定，公众聚集场所未经消防救援机构许可的，不得投入使用、营业。消防安全检查的具体办法，由国务院应急管理部门制定。加之最新版《消防监督检查规定》仍未出台，应急部可以从制度层面加以规定，在部门规章中对许可与技术审查分离作具体要求。

        2、有技术与标准规范做依托

        一是社会消防技术服务机构的从业与监管已步入正轨，取得注册消防工程师资格的人数和技术力量已基本满足技术服务机构的需求，对于火灾隐患的排查具有专业性，能保障企业合法合规运行。二是现行相关标准规范做支撑。《人员密集场所消防安全评估导则》XF/T1369-2016在消防安全管理、建筑防火、安全疏散设施、消防设施等评估内容方面均做出了具体规定，与开业前消防安全检查内容高度重合。国家标准《公众聚集场所投入使用营业消防安全检查规则》正在征求意见，有关审批与技术审查分离的内容应纳入统筹考虑。

        3、有其他部门相关制度做参考

        水利部于2018年印发了《生产建设项目水土保持设施自主验收规程》，主要内容包括水土保持设施验收报告编制和竣工验收两个方面。水土保持设施验收报告由第三方技术服务机构编制，要对项目法人法定义务履行情况、水土流失防治任务完成情况、防治效果情况和组织管理情况等进行评价，作出水土保持设施是否符合验收合格条件的结论，并对结论负责。竣工验收应在第三方提交水土保持设施验收报告后，生产建设项目投产运行前完成。竣工验收应成立验收组，验收组由项目法人和水土保持设施验收报告编制、水土保持监测、监理、方案编制、施工等有关单位代表组成。项目法人可根据生产建设项目的规模、性质、复杂程度等情况邀请水土保持专家参加验收组。自主验收通过后项目法人按规范格式制发水土保持设施验收鉴定书。

        4、有“双随机、一公开”监管体制作保障

        将取得开业前检查合格证的单位直接纳入“双随机、一公开”监管范围，根据不同类型场所设定相应的抽查比例，比如娱乐场所危险等级高，抽查比例60%；宾馆次之，抽查比例50%；饭店再低，抽查比例30%等，以此类推。公开监督检查结果后，与社会信用体系相衔接，对于抽查不合格的单位列入消防安全黑名单，限制其各类市场经济行为，作为消除消防安全隐患的保障，有效保护人民财产安全。

        当前，国家从政策上大力优化营商环境，在建设全国统一大市场的背景下，为了更好的保障社会经济发展，从有利于实施公众聚集场所开业前检查告知承诺制角度出发，结合目前开业前检查审批的现状，借鉴相关部门行政许可与技术审查分离的经验，有必要对公众聚集场所开业前检查消防行政许可进行适当的探索与调整，进一步深化消防“放管服”改革，简化审批流程，优化审批方式，现实需要，技术可行。同时也是落实部门依法监管，单位全面负责的总要求，形成“管理自主、安全自查、隐患自除、责任自负”的消防管理长效机制。